یکی از انتظارات بخش اقتصادی و خصوصی در ایران اجرای اصلاحات ساختاری بودجه از سوی دولت‌هاست. اصلاحاتی که منجر به بهبود کارکرد بودجه خواهد شد. یکی از این موارد جدا کردن بودجه ارزی از ریالی است. موضوعی که چند سالی است مطرح می‌شود، اما هنوز آنگونه که باید از سوی مجلس و دولت در ادوار گذشته جدی گرفته نشده است.
اقتصادآنلاین- یکی از مزایای جداسازی بودجه ارزی از ریالی کاهش منافع یا چشم‌داشت دولت‌ها به منابع صندوق توسعه ملی است. صندوق توسعه ملی کشور تاکنون به علت همین آسیب، نرخ بازدهی صفر درصد داشته است در حالیکه عموما در دیگر کشور‌ها نرخ بازدهی صندوق‌های مشابه در حد ۶ درصد است؛ بنابراین نظام بودجه ریزی کشور به یک اصلاح اساسی نیازمند است.
در خصوص تفکیک بودجه ارزی از ریالی با علی سعدوندی، کارشناس اقتصادی گفت‌وگو کردیم که در ادامه می‌خوانید:
آقای سعدوندی، سوال ما در خصوص تفکیک بودجه ارزی از ریالی است. از نظر شما الزامات این کار چیست و آیا دستگاه‌های اجرایی خصوصاً سازمان برنامه و بودجه توانایی انجام این کار را دارند یا خیر؟
تفکیک بودجه ارزی از ریالی به این دلیل است که وقتی ما درآمد ارزی داریم آن را متاسفانه به بانک مرکزی منتقل می‌کنیم و تبدیل می‌شود به درآمد ریالی. در واقع پول بدون پشتوانه چاپ می‌کنیم و این ارز را به بانک مرکزی می‌دهیم. بانک مرکزی هم از آنجایی که مصرف ارزی ندارد و کارش با ریال و مسئول کنترل ارزش ریال است، تصمیم می‌گیرد که این ارز را چه موقع به بازار تزریق کند. بنابراین تزریق ارز به بازار در کوتاه مدت موجب سرکوب نرخ ارز و در بلند مدت موجب بیماری هلندی می‌شود. در کوتاه مدت وقتی ارزی منتقل می‌شود، بانک مرکزی اقدام به چاپ پول می‌کند و باعث تورم می‌شود؛ بنابراین بانک مرکزی اهداف دوگانه‌ای را در ایران دنبال می‌کند که در هیچ جای جهان اینطور نیست. یعنی از درآمد ارزی برای ایجاد تورم و بیماری هلندی استفاده می‌کنیم.
زیرا بانک مرکزی تصمیم می‌گیرد چه مقدار از این درآمد صرف تخریب تولید ملی و چه مقدار از این درآمد ارزی صرف ایجاد تورم شود! در حالیکه ضرورت دارد بودجه ریالی از ارزی تفکیک شود و اگر این اتفاق بیافتد ما با مازاد درآمد ارزی و با کمبود یا کسری درآمد ریالی مواجه می‌شویم. این به نظر خیلی کار مشکلی نیست ولی یک اصلاحات جدی نیاز است؛ بنابراین اول باید هزینه‌های ریالی را کاهش داد و بخشی از بودجه عمرانی را هم که فعلاً خیلی ضروری نیست حذف کرد. به خاطر اینکه ما مازاد شدید درآمد ارزی داریم باید بودجه‌های عمرانی را برای احداث زیرساخت‌های ضروری کشور تخصیص دهیم. مثل پروژه‌های راه آهن، تولید انرژی، پروژه‌های زیرساختی آب یا مدیریت مصرف آب و… شاید پروژه‌های افزایش تولید نفت هم بتواند در اینجا قرار بگیرد. این‌ها پروژه‌های زیرساختی کشور هستند که نیاز به هزینه کرد ارزی دارند. پس این نوع پروژه‌ها را باید در اولویت قرار بدهیم.
تجربه سایر کشور‌های نفتی در تفکیک بودجه ارزی از ریالی چطور بوده است؟
این روشی که ما درآمد ارزی را وارد بودجه کردیم تقریبا هیچ کشوری انجام نداده است. یعنی شما اگر مثلاً تورم کشور‌های حاشیه خلیج فارس را ببینید خیلی تورم پایینی دارد، چون این‌ها درآمد ارزی را به بانک مرکزی نمی‌دهند. بانک مرکزی سیاست تعیین نرخ ارز را دارد و سیاست گذاری پولی ندارد. این کشور‌ها به این صورت عمل کردند که کاملا هم درست است. ایران هم می‌توانست آن سیاست را دنبال کند ولی بهترین سیاست برای ایران این است که ما سیاست‌گذاری پولی مستقل داشته باشیم. اما از طرف دیگر نرخ ارز را شناور و تک نرخی کنیم. متاسفانه رؤسای بانک‌های مرکزی در طی ۵۰ سال گذشته همیشه در مقابل این قضیه مقاومت کردند.
در حال حاضر این منابع ارزی توسط سازمان برنامه باید تخصیص داده شود یا باید چیزی مثل صندوق ثروت ملی ایجاد شود و منابع حاصل از فروش نفت آنجا ذخیره شده و بعد تخصیص پیدا کند؟ این به چه شکل باید باشد.
۵۰ سال است که سازمان برنامه و بودجه ما از یک سازمان برنامه توسعه‌ای که در دهه ۴۰ داشتیم تغییر ماهیت داده است. یعنی در دهه ۴۰ شمسی هم بانک مرکزی ما وظیفه خودش را به درستی انجام می‌داد و هم سازمان برنامه. در ابتدای دهه ۹۰ یا انتهای دهه ۸۰ این معضلات بودجه ارزی تا حدی آشکار شده بود، اما متاسفانه یک ابداع جدیدی به وجود آمد که بسیار مضر بوده و آن هم ایجاد صندوق توسعه ملی بوده که در واقع کپی‌برداری ناقصی از صندوق‌های ثروت ملی در کشور‌های نفتی و مخصوصاً در نروژ شده است. اما مساله‌ای که اتفاق افتاده این است که صندوقی به وجود آمده که کوچکترین شفافیتی ندارد. این صندوق به بدترین نحو ممکن در این ۱۲-۱۳ سال عمل کرده است. یعنی واقعا هیچگونه تحقیق و تفحصی هم در این زمینه انجام نشده و نه تحت نظارت مردم است، نه تحت نظارت مجلس و نه سایر ارکان نظام. یک صندوق مستقلی است که بالاترین قدرت را در هزینه کرد منابع ارزی کشور داشته و این صندوق توسعه ملی بخش عمده‌ای از منابعی را که دریافت کرده مجدداً به دولت انتقال داده و از طریق بانک مرکزی ایجاد تورم کرده است یا مثلاً انتقال داده به سازمان بورس، اما هیچ تاثیر مثبتی هم در قیمت سهام نداشته است. این وضعیت صندوق توسعه ملی ماست. اما چه باید کرد؟ و چگونه باید بودجه ارزی را تخصیص داد؟ برای تخصیص بودجه ارزی ما نیاز داریم یک سازمان توسعه شفاف و مدرن به وجود بیاوریم؛ بنابراین ما می‌توانیم یا صندوق توسعه ملی را اصلاح کنیم یا سازمان برنامه را به همان شرایط دهه ۹۰ برگردانیم و هر دوی این اصلاحات ممکن است.
به صورت کلی مصارف بودجه ارزی دقیقا شامل چه چیز‌هایی می‌شود؟
بودجه ارزی باید صرف احداث زیرساخت‌ها و نیاز‌های بسیار جدی در جهت اهداف توسعه کشور شود. در جهت اهداف توسعه‌ای یعنی اینکه بخش خصوصی راحت‌تر بتواند کار را انجام بدهد و راحت‌تر به کسب و کار خود بپردازد. حالا کجا‌ها ساختار‌هایی وجود دارد که الان نیست؟ یکی‌اش مثلا در زمینه ارتباطات و اینترنت است. دیگری در زمینه راه و راه آهن است. متاسفانه ما اینقدر کمبود سرمایه‌گذاری در بخش ریلی کشور داریم که الان بخش معدن ما هم دیگر قدرت رشد ندارد. به دلیل اینکه ظرفیت جاده‌های ما پر شده و فرسودگی جاده‌ها دیگر اجازه نمی‌دهد که بیشتر از این ما رشد تولید داشته باشیم. متاسفانه به طور مرتب استهلاک در کشور دارد افزایش پیدا می‌کند.
اگر یک نظام مدرن و یک نظام حمل و نقل مدرن شامل بندر، فرودگاه و راه و بزرگراه ایجاد کنیم تاثیر بسیار مثبتی در سرمایه‌گذاری بخش خصوصی خواهد داشت. چون هزینه‌های حمل و نقل و هزینه‌های ارتباطات در ایران بالاست و کیفیتش بسیار ضعیف است. این باید اصلاح شود. نکته دیگر که شاید با تخصیص بودجه ارزی خیلی نشود کاری انجام داد، تخصیص منابع به بنگاه‌ها و شرکت‌ها و بخش خصوصی است. یعنی باید یک انقلاب کیفی در نظام مالی و بانکی کشور ایجاد شود؛ شامل بانک، تامین سرمایه، بورس و بیمه باید تغییرات خیلی جدی به وجود بیاید. در این زمینه می‌شود که از پیمانکار‌ها یا از مشاوران بین‌المللی استفاده کرد و از تجربیات آن‌ها سود برد.
این ارز‌های نفتی را ما می‌توانیم مثلاً در خارج از کشور سرمایه‌گذاری کنیم و سود حاصل از این سرمایه گذاری صرف اموری، چون واردات کالا‌های های تکنولوژی یا امور زیرساختی شود؟
در بحث سرمایه‌گذاری در خارج با وضعیت عدم شفافیتی که در کشور وجود دارد، خودش عامل فساد خواهد شد و در نهایت مجدداً به بودجه ریالی احتمالا تبدیل می‌شود و مسایل دیگر اتفاق می‌افتد. ولی باید توضیحی بدهم و آن این که، چون نرخ‌های سودی که در بازار‌های جهانی است بر روی مثلاً ارز‌های بین‌المللی مثل یورو و دلار بسیار بسیار پایین‌تر از نرخ‌های سودی است که در کشور خودمان جریان دارد و ما چون تعداد زیادی پروژه‌های زیرساختی در کشور باید احداث می‌کردیم که در چند دهه گذشته این کار را انجام ندادیم بهترین سرمایه‌گذاری که ما می‌توانیم بکنیم این است که در کشور خودمان سرمایه گذاری کنیم. همین سرمایه‌گذاری‌هایی که در کشور انجام می‌شود هم باعث افزایش بهره‌وری می‌شود و هم کلا درآمد ریالی برای دولت به همراه خواهد داشت. مثلا فرض کنید یک سیستم ریلی سریع‌السیر مدرن بین شهر‌های بالای یک میلیون نفر در کشور احداث شود. از یک سو با فروش بلیط، دولت مالیاتی را دریافت می‌کند و کسری بودجه‌اش کاهش پیدا می‌کند و از سوی دیگر وضعیت بخش خصوصی به مراتب ارتقا پیدا می‌کند؛ بنابراین مطلقاً بنده توصیه نمی‌کنم که ارز حاصل از فروش ثروت در خارج از کشور سرمایه گذاری شود. هیچ منفعتی ندارد و در نهایت هم این منابع احتمال مصادره‌اش وجود دارد. همانطور که منابع ارزی روسیه متاسفانه مصادره شد.
این پروژه‌های زیرساختی که شما فرمودید، بهتر است آن‌ها را به پیمانکاران داخل کشور بدهیم یا مثلاً به شرکت‌های خارجی طی ضوابطی بسپاریم؟
ما یک ظرفیت پیمانکاری در داخل کشور داریم که این باید به کار خودش ادامه بدهد. برای این ظرفیت پیمانکاری باید بودجه ریالی تخصیص پیدا بکند. اما بودجه ارزی نباید به داخل کشور منتقل شود، چون مجدداً باعث بیماری هلندی می‌شود؛ بنابراین باید این بودجه منتقل شود به پیمانکار خارجی و پیمانکار خارجی کار احداث زیرساخت را در داخل انجام بدهد. اما از آنجا که بزرگترین پیمانکاران خارجی در دنیا برای احداث زیرساخت‌ها (با کمترین هزینه) شرکت‌های چینی هستند و ما هم نفت خودمان را به چین می‌فروشیم بهترین گزینه این است که به جای اینکه درآمد ارزی نفتی ما در چین ذخیره و بلوکه و بایکوت شود، بهتر این است که ما برخی از پروژه‌هایمان را به پیمانکار چینی بدهیم مثلا آن‌ها پروژه قطار سریع‌السیر را در ایران اجرا کنند.
این شرکت‌ها می‌توانند این دلار‌ها را در داخل کشور خرج کنند یا به خاطر همان موضوع بیماری هلندی و جلوگیری از آن، باید این ارزها را از کشور خارج کنند؟
هر چه در داخل کشور کمتر تزریق صورت بگیرد بهتر است ولی به هر حال وقتی که نیروی کار خارجی وارد کشور می‌شود و وقتی پروژه‌ای در داخل کشور انجام می‌شود خیلی وقت‌ها از محصولات خود کشور ما استفاده می‌شود. این محصولات را پیمانکاران می‌توانند مثلاً دلاری خریداری کنند و این دلاری که به تولیدکنندگان سیمان و فولاد منتقل می‌شود، چه بهتر که این دلار صرف توسعه این بخش‌ها شود. یعنی باز هم سعی باید شود که کمتر دلار در بازار داخل تزریق شود. چون تزریق دلار در بازار داخل نه فقط موجب صنعت‌زدایی می‌شود بلکه به عنوان یک سوبسید برای فرار سرمایه از کشورمان تلقی می‌شود.
شرکت‌های خارجی باید چه کنند که این ارز به داخل بازار تزریق نشود. می‌توانند از ماشین آلات و نیروی ایرانی استفاده کنند؟ یا همه چیز را باید از خارج بیاورند؟
باید این اختیار را در دست خودشان قرار بدهیم که تصمیم بگیرند. ولی اگر قرار باشد مجدداً از طریق یک قرارداد ارزی پیمانکار خارجی این منابع را در بازار داخل توزیع کند این قطعاً به ضرر ما خواهد بود. ما باید در پروژه‌هایی از پیمانکاران خارجی استفاده کنیم که اصلا ظرفیت پیمانکار داخلی وجود نداشته باشد. مثل تولید لوکوموتیو‌ها و ترن یا مثلا کاری که کشور‌های حاشیه خلیج فارس انجام دادند این بود که درآمد ارزی را صرف ایجاد شرکت‌های هواپیمایی مدرن کردند. در حال حاضر با کیفیت‌ترین شرکت‌های هواپیمایی در دنیا در حاشیه خلیج فارس قرار دارند. چرا؟ چون درآمد ارزی مازاد دارند و نمی‌خواهند این درآمد ارزی مازاد را در بازار داخل تزریق کنند که به ضرر اقتصاد ملی باشد؛ بنابراین در صنعتی سرمایه‌گذاری می‌کنند که مصرف ارزی بالا دارد. البته وقتی این هواپیما خریداری شد تعداد زیادی نیروی کار داخلی برای آن شرکت هواپیمایی جذب می‌شود و از این طریق هم نرخ بیکاری را در این کشور‌ها به شدت کاهش دادند.
با توجه به اینکه الان تحریم هستیم، شرکت‌های معتبر خارجی در مناقصه این شرکت‌ها شرکت می‌کنند یا انتخاب‌های ما محدود است؟
ما اگر انتخاب‌هایمان هم محدود نبود، مثلاً در زمینه قطار پرسرعت، مگر ما به جز چین می‌توانستیم به کشور دیگری مراجعه کنیم؟ کشور آمریکا که هیچگونه کاری در این زمینه انجام نداده و خودشان هم قطار پرسرعت ندارند. از میان کشور‌های فرانسه، آلمان، اسپانیا، ایتالیا و ژاپن تنها کشوری که ممکن است با قیمت معقول‌تر و با تکنولوژی خیلی خوب این زیرساخت مهم را در اختیار ایران قرار بدهد فقط چین است. چون چین همان تکنولوژی زیمنس را گرفته و به شدت توسعه داده و الان هم ظرفیت مازاد دارد؛ بنابراین چین به نفع‌اش است که با ما هم راه بیاید و قیمت‌های ارزانتری را پیشنهاد بدهد.
در واقع یک حالت برنده-برنده است. در زمینه احداث زیرساخت‌ها اگر تحریم هم نبودیم ما گزینه‌هایمان خیلی محدود بود. اگر تحریم نبودیم، شاید به جز چین، از خدمات شرکت‌های کره جنوبی هم می‌توانستیم استفاده کنیم. ولی اینقدر دست ما باز نیست؛ چون هزینه‌های شرکت‌های اروپایی و آمریکایی خیلی خیلی بالاتر است.