بخش عمده‌ای از انرژی کشور در پالایشگاه‌های نفت و گاز و نیروگاه‌های برق به هدر می‌رود تلفات بخش عرضه انرژی قبل از اینکه به دست مصرف کننده نهایی برسد تقریباً سالیانه معادل ۵۰۰ میلیون بشکه نفت خام یا روزانه ۱.۳ میلیون بشکه نفت است. کاهش میزان تلفات در زنجیره تولید تا مصرف انرژی خود می تواند گامی بسیار مهم در راستای عمل کردن یارانه‌ها باشد که عمده آن نیز در اختیار بخش دولتی است.
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی درباره یارانه انرژی در ایران به ارزیابی عملکرد قانون هدفمندکردن یارانه ها پرداخت، گزارشی که آمارهای تکان‌دهنده ای را نشان می دهد.
نفت قانون هدفمندکردن یارانه‌ها به نوعی مبنای قیمت‌گذاری انرژی در کشور قلمداد شده و لازم است در بحث یارانه انرژی ابتدا تصویر روشنی از سوابق قانونگذاری در این موضوع ارایه شده و اجماعی درباره ارزیابی نتایج قانون مذکور حاصل شود. هدف این گزارش تحلیل مهم‌ترین نقدهای مطرح شده در مورد قانون هدفمندکردن یارانه‌ها، عملکرد آن طی سال‌های پس از تصویب، منابع و مصارف حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی و دلایل عدم دستیابی به اهداف مصوب است.
با توجه به عدم تحقق اهداف قانون هدفمندکردن یارانه‌ها و چالش‌هایی که پس از تصویب و اجرای آن به‌وجود آمده است، اهمیت تجدیدنظر و معماری مجدد سیاستگذاری درباره یارانه انرژی به شکلی جامع و با در نظر گرفتن همه ابعاد آن، امری بسیار مهم و فاز صفر مطالعات و برنامه‌ریزی‌های بعدی محسوب می‌شود.
پس از کشمکش‌های فراوان درخصوص نحوه تخصیص منابع حاصل شده از قانون درنهایت اینگونه مقرر شد که از منابع به دست آمده ابتدا سهم دولت و شهرداری‌ها براساس قانون مالیات بر ارزش افزوده به آنها تخصیص داده شود، بخش دیگر میان شرکت‌های تولیدکننده ازجمله شرکت پالایش و پخش، گاز، توانیر و آبفا توزیع شود و باقی منابع به حساب سازمان هدفمندی یارانه‌ها واریز گردد
طبق مفاد قانون قرار بر این بود که تا سقف ۵۰ درصد از «خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون» (یعنی منابعی که به سازمان هدفمندسازی اختصاص می‌باید) صرف پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی، اجرای نظام جامع تأمین اجتماعی، تأمین سلامت، مسکن و اشتغال و برنامه‌های حمایت اجتماعی شود. ۳۰ درصد خالص وجوه نیز صرف پرداخت کمک‌های بلاعوض و سود تسهیلات شود و ۲۰ درصد نیز به منظور جبران آثار آن بر اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هزینه شود.
منابع حاصل از افزایش قیمت‌ها پس از اجرای هدفمندی یارانه‌ها
مجموع درآمد حاصل از فروش داخلی و صادرات فرآورده‌های نفتی و برق در سال ۱۳۹۰ حدود ۴۳ هزار میلیارد تومان بوده که این رقم در سال ۱۳۹۶ به حدود ۹۶ هزار میلیارد تومان رسیده است. در تبصره ۱۴ قانون بودجه سال ۱۳۹۷ پیش‌بینی شد مجموع منابع حاصل از اجرای قانون حدود ۹۹ هزار میلیارد تومان و در سال ۱۳۹۸ حدود ۱۴۱ هزار میلیارد تومان خواهد بود.
نحوه توزیع منابع حاصل از افزایش قیمت‌ها
یکی از مسائل پرچالش اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مفهوم عبارت خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون مندرج در مواد ۷، ۸ و ۱۱ قانون مذکور بوده است. طبق قانون، دولت اجازه داشت خالص وجوه حاصل از اجرای قانون را به صورت ۵۰ درصد برای کمک به خانوارها، ۳۰ درصد برای کمک به تولید و ۲۰ درصد برای جبران هزینه‌های دولت مصرف نماید.
در سال‌های اجرای قانون کل منابع حاصل از افزایش قیمت‌های موضوع قانون هدفمند کردن یارانه‌ها به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها اختصاص پیدا نکرد. بخشی از این منابع (بر اساس قانون مالیات بر ارزش افزوده) بابت مالیات بر ارزش افزوده حامل‌های انرژی به دولت و شهرداری‌ها پرداخت شد. بخش دیگری از منابع میان شرکت‌های تولید کننده این حامل‌ها ( نظیر شرکت‌های پالایش و پخش، گاز، توانیر و آبفا) بابت هزینه فرآورش، انتقال، توزیع و فروش بر اساس بودجه مصوب شرکت‌ها توزیع شد. بخشی نیز بابت تکالیف قانونی مصرف شده و باقی مانده وجوه به حساب سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها جهت اجرای اهداف و تکالیف مقرر در مواد ۷ و ۸ قانون هدفمند کردن یارانه‌ها واریز شد.
نکته مهم آن است که تعیین سهم هر یک از بخش ها (به غیر از مالیات بر ارزش افزوده) بر اساس یک رویه مشخص و مدونی که در قانون مشخص شده باشد صورت نمی پذیرد و می توان گفت چانه زنی بخش های مختلف و اضطرارهای پیش روی دولت، تعیین کننده‌های اصلی سهم هر یک از بخش هاست. البته از سال ۱۳۹۳ دولت برای اجرای تبصره های مرتبط با قانون هدفمند کردن یارانه ها در بودجه های سنواتی آیین نامه های اجرایی تهیه و ابلاغ کرده است که نسبت به گذشته تا حدودی به شفافیت نحوه توزیع منابع میان بخش های سه گانه فوق کمک می‌کند.
نکته قابل توجه در توزیع منابع این است سهم سازمان هدفمندسازی یارانه ها از کل منابع، کاهشی و از ۶۷ درصد کل منابع در سال ۱۳۹۰ به ۳۶ درصد کل منابع در سال ۱۳۹۵ نزول کرده است. در مجموع می توان گفت، تنها ۵۰ درصد از کل منابع حاصل از فروش برق و فراورده های نفتی و گاز طبیعی به سازمان هدفمندسازی یارانه ها اختصاص یافته است.
به عبارت دیگر، در سال های ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۶ حدود ۲۳۱ هزار میلیارد تومان از ۴۶۲ هزار میلیارد تومان از کل منابع حاصل از فروش برق و فراورده های نفتی و گاز طبیعی به سازمان هدفمندسازی یارانه ها اختصاص یافته است.
سهم مالیات ها از منابع حدود ۹ درصد ثابت مانده است. تکالیف قانونی نیز ۱۹ درصد منابع را در سال ۱۳۹۵ به خود اختصاص داده است. ولی در سال ۱۳۹۶ سهم این بخش به ۱۱ درصد منابع کاهش یافته است. سهم سایر مصارف هدفمندی که شامل هزینه‌های شرکت‌های عرضه کننده انرژی است، طی سال ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۶ از ۲۴ درصد به ۳۶ درصد افزایش داشته است.
با تصویب ماده (۳۹) قانون برنامه ششم توسعه، توزیع منابع حاصل از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها شفاف شد و در قوانین بودجه سال های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ در جدول تبصره ۱۴ به این موضوع پرداخته شد. براساس قانون بودجه سال ۱۳۹۸ فقط ۴۵ درصد از کل منابع حاصل از اجرای قانون به سازمان هدفمندسازی یارانه های اختصاص می یابد.
سهم سازمان هدفمندی یارانه‌ها از منابع حاصل از افزایش قیمت‌ها
بر اساس گزارش‌های دریافتی از دیوان محاسبات و سازمان هدفمندی یارانه‌ها، پرداختی به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها از محل منابع حاصل از افزایش قیمت‌ها طی سال‌های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۶ حدود ۲۳۴ هزار میلیارد تومان بوده است.
علاوه بر منابعی که در نتیجه افزایش قیمت حامل های انرژی به سازمان هدفمندسازی یارانه ها اختصاص پیدا کرده، همواره مبالغی در سال های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۵ از بودجه عمومی کشور از محل منابع مربوط به یارانه نان، برق و سایر کالا و خدمات در اختیار سازمان هدفمندسازی یارانه ها قرار گرفته است. در نتیجه، حدود ۷۶ هزار میلیارد تومان از محل بودجه عمومی (و ۸ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۸۹ از منابع بانک مرکزی به سازمان هدفمندسازی یارانه ها پرداخت شده است.
در مجموع، در سال های مذکور حدود ۳۱۰ هزار میلیارد تومان به سازمان پرداخت شده است که ۷۶ درصد این منابع از محل افزایش قیمت ها و بقیه از محل بودجه عمومی (و ۸ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۸۹ از منابع بانک مرکزی بوده است.
این در حالی است که براساس قوانین بودجه سنواتی منابع سازمان می توانست تا بیش از ۳۹۱ هزار میلیارد تومان از محل افزایش قیمت ها و بودجه عمومی) افزایش یابد. به بیان دیگر درصد تحقق منابع پیش بینی شده برای سازمان در سال های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۶ حدود ۷۹ درصد بوده است.
تحقق منابع سازمان در سال های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۶ بسیار متفاوت بوده است. کمترین میزان تحقق منابع در سال ۱۳۹۰ (۷۳ درصد) با حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان و بیشترین تحقق منابع در سال ۱۳۹۷ (۱۲۸ درصد) با حدود ۵۶ هزار میلیارد تومان صورت گرفته است.
به علاوه، سرجمع تحقق منابع سازمان نیز روند متغیری داشته است. سر جمع منابع تحقق یافته سازمان در سال ۱۳۹۰ حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان بوده و با روند افزایشی به حدود ۴۷ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۳ رسیده است. اما از سال ۱۳۹۴ سازمان هدفمندسازی با کاهش تحقق منابع مواجه شده، به طوری که در سال ۱۳۹۶ منابع تحقق یافته سازمان کمتر از ۴۲ هزار میلیارد تومان بوده است.
این کاهش منابع سازمان با وجود افزایش درآمدهای حاصل از سرجمع فروش فراورده‌ها، به دلیل افزایش هزینه های شرکت ها و پرداخت بابت تکالیف قانونی بوده است.
در سال های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۷، از سر جمع منابع ۳۹۰ هزار میلیارد تومانی سازمان، ۷۳٫۳ درصد آن از محل تعیین شده در قانون هدفمند کردن یارانه ها تأمین و مابقی آن بودجه عمومی (۲۳ درصد) و استقراض (۳٫۷ درصد) تأمین شده است.
علی رغم مفاد بند «ب» تبصره ۳۴ قانون برنامه پنجم توسعه مبنی بر اختصاص ۱۰ درصد از کل منابع هدفمندسازی یارانه ها به حوزه سلامت، ۲٫۴ درصد به این بخش اختصاص یافته است که البته این مقدار از پرداخت ها صرفا از سال ۱۳۹۲ به بعد صورت گرفته و در سال های پیش از آن علی رغم حکم مقرر در قانون برنامه پنجم توسعه، هیچ سهمی برای این موضوع اختصاص نیافته است.
دلایل عدم تحقق اهداف قانون هدفمندی یارانه‌ها
قانون هدفمند کردن یارانه‌ها به اهداف مورد نظر شامل عادلانه‌کردن نظام توزیع یارانه‌ها، افزایش کارایی اقتصادی، افزایش رفاه با پرداخت نقدی،کاهش زمینه قاچاق سوخت، کاهش هزینه‌های دولت، شفافیت پرداخت یارانه نقدی و حفظ محیط زیست به دلایل زیر دست پیدا نکرد.
۱- تخلفات فراوان در نحوه اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها
ترکیب مقرر در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها برای مصارف آن قانون (۵۰ درصد برای کمک به خانوارها، ۳۰ درصد برای کمک به تولید و ۲۰ درصد برای جبران هزینه‌های دولت) در هیچ یک از سال‌های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۷ رعایت نشده است. به نحوی که که در عمل، پرداخت یارانه های نقدی، حدود ۹۰ درصد از کل مصارف هدفمندسازی یارانه ها را به خود اختصاص داده و حدود ۲ درصد مصارف نیز صرف تولید شده است. به علاوه، حدود ۲ درصد مصارف نیز به حوزه سلامت تخصیص داده شده است.
در مجموع، اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها در خصوص توزیع یارانه نقدی مسیر صحیحی را طی نکرد. توفیق در اجرای سیاست نقدی کردن یارانه ها نیازمند شناخت اقشار جامعه از لحاظ درآمدی بود که محقق نشد. در ضمن، پرداخت هدفمند یارانه نقدی مستلزم اتصال سامانه های مالیاتی و یارانه ای بوده به گونه ای که اطلاعات این سامانه ها در بازه زمانی مشخص به روز شود.
۲. بی توجهی اساسی به سایر قوانین مکمل (از جمله قانون توسعه حمل و نقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت، قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی، قانون رفع موانع تولید و قانون اجرای سیاست های اصل چهل و چهارم قانون اساسی)
٣. توزیع منابع حاصل از اجرای قانون در میان اهداف متعدد و نامرتبط با حوزه انرژی
یکی از مهم ترین نقاط ضعف قانون هدفمند کردن یارانه ها، توزیع منابع حاصل از افزایش قیمت انرژی بین مصارف متعدد از جمله کمک به حوزه سلامت، کمک به اشتغال جوانان، افزایش مستمری و… است به گونه ای که عملا منابعی برای تحقق اهداف اصلی قانون که کاهش شدت انرژی بود، نمانده است.
- بی توجهی به ریشه‌های اصلی ناکارآمدی حوزه انرژی
ایراد مهم قانون در نظر نگرفتن نقش عرضه انحصاری دولت انرژی در مصرف بالای انرژی در کشور بوده است به گونه‌ای که قانون هدفمند کردن یارانه‌ها فقط اشاره مختصری به ضرورت ارتقای راندمان نیروگاه‌ها و کاهش اتلاف شبکه توزیع داشته اما توجه جدی به اصلاح تلفات زنجیره عرضه انرژی ندارد. این در حالی است که بخش عمده‌ای از انرژی کشور در پالایشگاه‌های نفت و گاز و نیروگاه‌های برق به هدر می‌رود تلفات بخش عرضه انرژی قبل از اینکه به دست مصرف کننده نهایی برسد تقریباً سالیانه معادل ۵۰۰ میلیون بشکه نفت خام یا روزانه ۱.۳ میلیون بشکه نفت است کاهش میزان تلفات در زنجیره تولید تا مصرف انرژی خود می تواند گامی بسیار مهم در راستای عمل کردن یارانه‌ها باشد که عمده آن نیز در اختیار بخش دولتی است.
- بی توجهی به زمینه‌های تغییر تکنولوژی های انرژی بر
در وضعیت کنونی که دسترسی به تکنولوژی های مدرن با بازدهی بالا دشوار است و بنگاه‌ها نیز به دلیل افزایش نرخ ارز دارای توان مالی کافی برای تغییر تکنولوژی نیستند افزایش قیمت حامل های انرژی ممکن است موجب کاهش مصرف در بخش خانگی شود اما بنگاه ها فقط از طریق کاهش تولید می توانند به آن واکنش نشان دهند در مجموع ضروری است که قانون هدفمندی یارانه‌ها بر اساس بازخوردهای به دست آمده در حین اجرا بازنگری شود.
مصطفی کمالو؛عصر اقتصاد